禁止洋垃圾入境對我國垃圾分類的意義與啟示
專欄：行業新聞
發布日期：2018-03-30
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生活垃圾分類和禁止洋垃圾入境嚴控固體廢物進口兩項制度均有利于改善環境質量，提升國內固體廢物回收利用水平。
摘要：生活垃圾分類和禁止洋垃圾入境嚴控固體廢物進口兩項制度均有利于改善環境質量，提升國內固體廢物回收利用水平。
回顧我國固體廢物進口歷程，禁止洋垃圾入境嚴控固體廢物進口是我國新時代經濟發展和環境保護的必然要求，對我國垃圾分類的主要啟示是：
（1）再生資源應回歸其“生活垃圾重要組成部分”的本來屬性，才能將垃圾分類的責任和壓力傳導至每個居民身上，引導居民切實履行環境責任；
（2）必須從改善環境質量全局出發，從全生命周期視角思考，開展垃圾分類處理全鏈條設計，強化全過程環境監管，提升垃圾分類處理技術水平與環境管理水平，推動再生資源行業轉型升級；
（3）現階段推行垃圾分類，應著眼于居民分類習慣的真正養成、生態環境質量的整體改善和高質量發展的根本要求，采取選擇性分類策略，注重分出產物的“質精”而非“量大”，提升我國在全球價值鏈中的層級。
2017年3月，國務院辦公廳轉發國家發改委、住建部《生活垃圾分類制度實施方案》，對“普遍推行生活垃圾分類制度”做出了部署，提出到2020年底，基本建立生活垃圾分類相關法律法規和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上。2017年4月，國務院辦公廳印發了中央全面深化改革領導小組第三十四次會議審議通過的《關于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》，要求2017年底前全面禁止進口環境危害大、群眾反映強烈的固體廢物，2019年底前逐步停止進口國內資源可以替代的固體廢物，強化洋垃圾非法入境監管，徹底堵住洋垃圾入境，提升國內固體廢物回收利用水平。兩個涉及固體廢物管理的國家層面重要實施方案在較短的時間內相繼出臺，從不同角度都明確提出了提升固體廢物回收利用水平的目標，可以說是一套“組合拳”，二者相輔相成，互相策應，形成合力，共同服務于我國環境質量改善這一目標的實現，為建設美麗中國和全面建成小康社會提供有力保障。
一、我國固體廢物進口歷史回顧
我國進口固體廢物始于上世紀80年代初。總體而言，1990年之前進口規模較小，每年不到100萬噸，穩步增長至1997年超過1100萬噸，之后大幅增加，2002年進口量達2200萬噸左右，5年內翻了一番；2005年激增到4300萬噸，3年內就翻了一番。2005年實施的《固體廢物污染環境防治法》對進口固體廢物管理進行了規定，明確規定禁止境外固體廢物進境傾倒、堆放、處置，禁止進口不能用作原料的或者不能以無害化方式利用的固體廢物，對可以用作原料的固體廢物實行限制進口和自動許可進口分類管理，公布禁止進口的固體廢物目錄，進口固體廢物必須符合國家環保標準并經行政主管部門檢驗合格等，進口固體廢物有了具體的法律適應條款，之后固體廢物進口增長速度得到一定遏制，進口規模漸趨穩定。2011年發布《固體廢物進口管理辦法》后，固體廢物進口進一步得到規范，2012年達到約5890萬噸的高峰之后，進口量逐年緩慢下降，2015年降至4700萬噸。
2015年全國進口廢物數量前八位的品種依次為廢紙(62.1%)、廢塑料(15.6%)、廢五金(11.0%)、氧化皮(3.4%)、鋁廢碎料(2.8%)、銅廢碎料(1.7%)，廢船(1.6%)和廢鋼鐵(0.9%)，合計占實際進口廢物總量的99.1%。排名前三的廢紙、廢塑料、廢五金三者合計占進口總量的88.7%，是進口固體廢物管理的重中之重。
上述數據是國家質檢、海關或環保主管部門發布的官方統計數據，針對的是合法合規進口的可以用作原料的固體廢物，不包含各類走私、夾帶、瞞報、偷運入境的固體廢物，即真正意義上的“洋垃圾”。如果將各類走私、夾帶、瞞報、偷運入境的固體廢物包括在內，實際入境的固體廢物數量將遠大于上述統計數據。
二、禁止洋垃圾入境嚴控固體廢物進口的經濟背景分析
《關于禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》發布后，許多人表示不理解，為何我國會長期允許“洋垃圾”進口，實際上是混淆了進口固體廢物和“洋垃圾”的區別。“洋垃圾”入境無論什么時候都應該被嚴厲禁止，但是固體廢物進口則要以發展的眼光加以審視。上世紀80年代初，我國全力轉向以經濟建設為中心，起步階段百廢待興，基礎薄弱，屬于典型的“短缺經濟”，產能不足，各類生產物資都存在短缺現象，需求極其旺盛；另一方面，當時我國整體環境容量相對較大，全社會對環保的認識還非常粗淺模糊，發展壓倒一切是主旋律。而在當時，發達國家已經普遍進入“過剩經濟”時代，對環境質量的要求已進入高級階段，所以發達國家的一些固體廢物出口到中國作為替代原料，在一定程度上緩解了我國原材料供應嚴重不足的問題，同時也在一定程度上化解了發達國家大量固體廢物缺乏穩定出路的難題，是“雙贏”的選擇。
中國經濟經過近40年的高速發展，已成為全球第二大經濟體，無論是通過國內生產，還是通過全球采購，各類原料都可以得到充分供應。現階段我國鋼鐵、建材、玻璃、電子產品、紡織品、塑料制品、紙制品等在全球均占據很高市場份額，都存在不同程度的產能過剩現象，市場銷售價格一路走低，企業利潤菲薄甚至虧損運營。與此同時，固體廢物品質的不穩定決定了其只能生產相對低端的產品。過去低端產品因價格優勢在我國本土就有很大市場空間，目前低端產品在我國的市場空間越來越小，而且大量低端產品的存在還進一步拉低了以優質原料生產的高端產品的價格，惡化了經營環境，擾亂了市場秩序。可以說，以洋垃圾和進口固體廢物支撐的產能中相當一部分屬于過剩產能和落后產能，屬于供給側結構性改革中需要淘汰的產能。
三、禁止洋垃圾入境嚴控固體廢物進口的環境背景分析
“生態文明建設”、“環境質量改善”已成為我國新時代主旋律。過去由于不少地方重視經濟發展輕視環境保護、重視眼前利益忽視長遠利益，對固體廢物進口及再生利用企業的全過程監管能力薄弱漏洞較多，致使洋垃圾走私入境屢禁不止，進口固體廢物中洋垃圾夾帶現象時有發生。進口固體廢物鑒別本身是一項專業性較強的工作，我國進口固體廢物鑒別體系尚不完善，鑒別機構較少能力有限，同時海關和檢驗檢疫機構的監管也不可能做到全面覆蓋和精準識別，很難完全杜絕高額利潤驅動下的故意夾帶和瞞報走私。中國環境科學研究院在2012-2014年間共完成了324例進口固體廢物鑒別，鑒別結論屬于禁止進口的固體廢物高達77.8％，可見走私夾帶之盛。
以洋垃圾和進口固體廢物為原料的生產企業，相當一部分屬于“散亂污”企業，污染治理能力低下，甚至沒有污染治理設施，實質上是以污染環境為代價換取經濟利益，加劇了不少區域環境質量惡化，環境容量耗竭，嚴重影響人民群眾身體健康和社會和諧穩定，必須進行大力整治。環保部開展打擊進口廢物環境違法專項行動中，提出立案處理處罰建議的企業占檢查企業總數的60%以上，可見違法范圍之廣。針對上述亂象，環境保護部部長李干杰指出，“禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革，能有效切斷“散、亂、污”企業的原料供給，從根本上鏟除洋垃圾藏身之地，對改善生態環境質量、維護國家生態環境安全具有重要作用”。
除此之外，禁止洋垃圾入境嚴控固體廢物進口的一個重要原因就是騰籠換鳥，為國內生活垃圾分類分出的可回收物再生利用提供渠道和空間，形成市場牽引機制和價格倒逼機制，從正反兩個方向促進我國固體廢物回收利用水平的提高，為普遍推行生活垃圾分類制度創造條件。
四、禁止洋垃圾入境嚴控固體廢物進口對生活垃圾分類的啟示
我國進口的固體廢物中3/4以上為廢紙、廢塑料，主要來自于美國、日本、英國等發達國家生活垃圾分類產物。據中國再生資源回收利用協會統計，2016年我國廢紙、廢塑料進口量分別達到約2850萬噸和735萬噸。如此龐大的固體廢物出口既為發達國家化解了固體廢物處理壓力，減少了污染物排放及碳排放，又創造了大量就業機會，帶來了豐厚的經濟回報。撇開走私夾帶等非法出口不談，發達國家固體廢物出口之所以能夠形成巨大產業，主要得益于其較為嚴格的垃圾分類制度，出口導向的固體廢物分類反過來也帶動了廢紙、廢塑料分類回收比例及效果的不斷提升。由此可見，良好的垃圾分類對一個國家的經濟發展和環境保護都具有積極的促進作用，值得大力倡導，努力推行。
廢紙和廢塑料同樣也是我國垃圾分類的重點品種。我國人均紙張和塑料的消費量和廢棄量遠低于發達國家，僅為美國的1/4左右。但由于我國人口基數龐大，廢紙、廢塑料的總產生量仍然十分巨大，而且隨著經濟的進一步發展和人民消費水平的進一步提高，產生量還將不斷增加。2016年，我國再生資源回收行業回收的廢紙、廢塑料量分別達到4963萬噸和1878萬噸。考慮到我國人均紙張和塑料消費量遠低于發達國家，我國廢紙、廢塑料的回收利用率實際上已經超過了許多發達國家，我國生活垃圾處理設施中廢紙、廢塑料的含量遠低于發達國家就是強有力的證據。我國再生資源回收行業對垃圾分類減量做出了巨大貢獻，大大減輕了垃圾處理行業的負擔，這一歷史功績必須予以高度肯定。但是，目前我國的再生資源回收還不是真正意義上的垃圾分類，還需要在普遍推行垃圾分類制度以及禁止洋垃圾入境嚴控固體廢物進口的新形勢下實現轉型升級。
一是我國再生資源回收行業仍然依賴“收購”垃圾或從業人員分揀垃圾實現較高的回收率，增加了回收成本，不利于居民自覺履行垃圾分類的環境責任，也有悖于“產生者負責，污染者付費”的基本原則。發達國家的固體廢物之所以有較大的出口市場，主要是因為大部分居民能夠按照要求自覺完成分類。如果居民分類效果較差，需要向居民“購買”分類合格的垃圾，這一產業將不復存在，這些垃圾也只能進入焚燒廠、填埋場等垃圾處理設施。因此，垃圾處理與再生資源回收兩網融合，不但是管理體系上的融合，更應該是管理理念上的融合，即要樹立再生資源就是“生活垃圾重要組成部分”，同樣也是“污染源”的理念。向我國出口固體廢物的發達國家中，廢紙、廢塑料、廢金屬、廢玻璃等等，都是生活垃圾的一部分，在管理理念上并無任何區別，不但沒有阻礙回收利用，反而促進了回收利用。目前我國生活垃圾定位于“污染源”，因此生活垃圾處理是政府主導的公益民生事業，可以按照處理量得到政府財政補貼，整體而言發展態勢良好，行業集聚度較好，技術與管理接近世界先進水平。與此相反，再生資源定位于“資源”，因此再生資源回收是市場主導的商業行為，得不到政府的處理補貼，企業因陋就簡以降低成本，抵御市場風險能力較差，時時處于“被動挨打”的局面。只有讓再生資源也回歸其“生活垃圾重要組成部分”的本來屬性，才能將垃圾分類的責任和壓力傳導至每個居民身上，引導居民切實履行垃圾分類投放的環境責任，讓再生資源回收行業名正言順地爭取政府的財政補貼和稅收優惠，光明正大地要求社會承認它對資源節約和環境保護的巨大貢獻，在嚴格規范的監管和充分有力的制度保障下，向生活垃圾處理行業一樣實現快速、穩定、健康發展，真正成為生活垃圾減量化、資源化的主力軍。
二是由于歷史的原因，相當一批再生資源回收企業屬于技術含量低、產業集聚度低、污染防治水平低的產業，具有典型的“散、亂、污”特點，對區域環境的負面影響抵消了其回收資源帶來的正面效益，有悖于“綠水青山就是金山銀山”的環保新理念。有人過于夸大固體廢物再生利用對于原生資源替代的正面效益，片面宣傳回收一噸廢塑料、廢紙、廢金屬能夠替代多少原生資源，減排多少污染物和溫室氣體，但是忽略了一個基本的事實：再生利用也要消耗資源能源，同時排放污染物和溫室氣體，如果執行嚴格的環保標準，在經濟上就不一定是可行的，如果從全生命周期來衡量，在環保上也可能沒有優勢可言，否則就難以解釋為什么發達國家垃圾已經得到較好分類，而且擁有先進的再生利用技術，為何不在本土實現“資源”的再生利用，而是優先尋求出口到發展中國家。中國已經提前半年公告，2017年底前將禁止進口生活源廢塑料，但發達國家仍然希望通過施加壓力、通過交涉或談判促使中國改變政策，或者尋找下一個“接盤俠”，而不是在本國建立再生利用設施。進口廢紙、廢塑料的價格較我國本土回收的廢紙、廢塑料價格高約30%，說明發達國家分類垃圾的品質已經較我國為高。發達國家還準備采取進一步措施提高出口固體廢物品質，以滿足中國更加嚴苛的進口標準，也不愿意在本國進行再生利用，可見“再生利用”并非想象的那般美好。不管是進口固體廢物，還是我國自身分類回收的固體廢物，其再生利用過程都必須保證環保達標，注重全生命周期綜合環境績效最優。因此，我國在推進垃圾分類過程中，必須糾正“只管分類不管去向”、“只管利用不管環保”、“只管局部不管全局”的片面觀念與做法，從改善環境質量全局出發，從全生命周期視角思考，開展垃圾分類處理全鏈條設計，強化全過程環境監管，提升垃圾分類處理技術水平與環境管理水平，推動再生資源回收行業轉型升級。
三是由于原料品質、生產工藝及回收成本限制，再生資源加工產品多為低端產品，相當一部分屬于落后產能和過剩產能，不符合新時代“高質量發展”的轉型升級要求。為什么洋垃圾會從發達國家源源不斷流向發展中國家，而不是相反？這是市場經濟在全球配置資源的結果。由于發展階段、競爭能力和綜合國力的差異，發達國家處于全球價值鏈的高端，而發展中國家則處于全球價值鏈的低端。全面禁止洋垃圾入境嚴控固體廢物進口，本質上也是一種供給側結構性改革，旨在重塑全球價值鏈，提升我國在其中的層級。短期之內對再生資源加工利用行業將產生一定沖擊，經歷陣痛，大量低端企業將面臨淘汰關停命運，但從長遠來看則是一個重大機遇，有助于產業集聚度、技術水平、管理水平、環保標準和產品質量的提升，促使再生資源加工利用行業走向以國內固體廢物為主要原料的轉型發展道路，進而對前端的垃圾分類投放、分類收集提出更高要求，綜合市場調節和政府引導的力量，倒逼垃圾分類收集和再生資源回收效率的提升。我國廢紙、廢塑料、廢金屬、電子電器廢物、廢舊汽車、廢舊自行車等產生量巨大，如果普遍推行垃圾分類制度能取得顯著成效，完全可以避免對進口固體廢物的依賴，為我國垃圾分類產物提供可靠出路。但是，必須要注意的是，短時間之內我國垃圾分類投放的準確性不會很高，現階段追求“大而全”的分類處理，其后果往往是一堆垃圾勉強分成組分略有差異的幾堆垃圾，在付出較高的經濟成本或環境代價的前提下生產出大量缺乏市場空間的低端再生產品。“高質量發展”也意味著過去量大質次、薄利多銷的低端再生產品將逐步退出歷史舞臺。因此，現階段推行垃圾分類，應著眼于居民分類習慣的真正養成、生態環境質量的整體改善和高質量發展的根本要求，采取選擇性分類策略，注重分出產物的“質精”而非“量大”，提升我國在全球價值鏈中的層級。分類產物“質精”才能保證再生產品的高質量，得到高值利用，其余垃圾在現代化、多元化垃圾處理設施中得到安全處置，真正實現垃圾的減量化、資源化、無害化處理。
總之，禁止洋垃圾入境嚴控固體廢物進口是我國全面提升生態文明的標志性舉措，對普遍推行垃圾分類制度是一項重要保障和一個重大機遇，也給我們在推進垃圾分類工作的系統性、復雜性和長期性方面帶來很多重要啟示。再生資源應回歸其“生活垃圾重要組成部分”的本來屬性，才能將垃圾分類的責任和壓力傳導至每個居民身上，引導居民切實履行環境責任；必須從改善環境質量全局出發，從全生命周期視角思考，開展垃圾分類處理全鏈條設計，強化全過程環境監管，提升垃圾分類處理技術水平與環境管理水平，推動再生資源行業轉型升級；現階段推行垃圾分類，應著眼于居民分類習慣的真正養成、生態環境質量的整體改善和高質量發展的根本要求，采取選擇性分類策略，注重分出產物的“質精”而非“量大”，提升我國在全球價值鏈中的層級。
本文是作者為中國城市環境衛生協會2018中國（深圳）垃圾分類減量高峰論壇（2018.4.12-13）撰寫的論文，將在論壇進行同名報告。
